政府投资加重地方债务

近年来中国地方债务因何高悬？答案在于地方政府的投资冲动。

张依群介绍，从1978年改革开放至今，中国地方政府债务的形成轨迹大致可以分为三个阶段：以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济。2008年金融危机爆发前，政府投资并不是拉动经济的主要角色，多数地方政府的债务问题并不突出。

2008年国际金融危机爆发后，中国政府为了稳定经济增长，决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一揽子政策，推出“4万亿投资计划”刺激经济发展，这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集，由此，很多地方政府的固定资产投资迅速攀高。

政府融资平台也随之如雨后春笋般发展起来，从2008年的几十家，到2010年猛增到一万余家，这为地方政府债务问题凸显埋下伏笔。

从2012年始，受周期性、体制性和结构性因素影响，中国经济下行压力加大，国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力，开始通过融资平台，以举债模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此导致地方政府债务问题更加凸显。

这一趋势引起了高层关注。2014年国务院曾通过修改《预算法》和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）严控地方政府债务增量。2015年初，相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别，并且由全国人大出面，对截至2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认，明确地方政府负有偿还责任、也即政府显性债务为15.4万亿元，或有债务、也即后来的隐性债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。

2017年金融工作会议之后，中央层面上有了地方政府隐性债务的提法。

2015年1月修改后的《预算法》正式实施，按照新的政策规定，地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债，而地方政府通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债，都未纳入地方政府债务管理。国家实施地方债务管理新政的根本目的，一方面是限制显性债务的增量，另一方面是切断隐性债务的途径。张依群表示，但现在回头看，中央只是在控制地方政府显性债务方面取得成效，而地方政府隐性债务却翻了好几倍。隐性债务越累越高，现在成了无底“黑洞”。

2017年6月，审计署发布公告显示，2015年以来，有7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。

同年12月，审计署发布的公告再次显示，在江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县，均发现地方政府通过出具承诺函等违规举债，其中，海南省海口市各级财政及国土等政府部门，在2015年1月至2017年8月，共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金55.44亿元，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金进行偿还，截至2017年8月底，这61家企业和单位只收到2亿多元的垫付征地拆迁资金。由此可见，在不少地方，政府隐性债务仍然在恶性蔓延。