2018年11月16日，海口灵山镇新琼村，房屋正在陆续拆除重建。图片来源：视觉中国

记者 宋兴国

棚改再临变数。

12月4日，21世纪经济报道记者独家获悉，在2019年的棚改计划中，政府购买棚改服务模式将被取消。具体而言，对于新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。

对此，多位分析人士均表示，叫停政府购买棚改服务模式主要是为了防范隐性债务风险。棚改新三年计划还将继续推进，但棚改规模和推进力度可能会较之前有所缩小。

防范隐性债务风险

21世纪经济报道记者注意到，叫停政府购买棚改服务模式，已有征兆。

10月25日，住建部副部长倪虹曾在北京主持召开部分省市座谈会，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山东、四川、贵州五省和各省1个城市代表参会。会议明确，政府购买棚改服务模式取消，2019年棚改以发行专项债券为主。

据了解，在此次会议上，各地总体意见主要集中在三个方面：一是棚改融资政策由政府购买棚改服务模式转为棚改专项债后难以实现项目收益和融资自求平衡；二是棚改不应列入地方政府隐性债务，棚改债务应单列管理；三是对棚改需求大财力又极为困难的西部地区给予特殊政策和重点倾斜。

同时，政策的收紧也在持续。近期，住建部等相关部门则明确要求，对于2019年新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程。防范隐性债务风险，被认为是叫停政府购买棚改服务模式的主要原因。

2017年5月底，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文）明确指出，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。但87号文还专门指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。

有东部省份的国有资产管理官员告诉21世纪经济报道记者，87号文所指的相关规定，主要指2015年发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。该《意见》指出，市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。

联讯证券首席经济学家李奇霖表示，中央文件在棚改领域给政府购买服务模式留了“口子”之后，有地方将一些工程项目、建设支出包装成棚改相关支出，并通过政府购买服务模式支付。由于政府购买服务支出纳入地方政府预算，这实际上形成了地方财政为棚改项目兜底的局面，造成隐性债务风险加大。

今年5月，财政部宁波专员办的一篇文章称，在中央“坚决遏制隐性债务增量、积极稳妥化解存量隐性债务”的要求，以及地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务下，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。

21世纪经济报道记者注意到，今年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，《办法》被认为主要沿袭了87号文内容，明确列出了政府购买服务的负面清单，包括货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等。但《办法》并未专门提及棚改。

因此，李奇霖指出，政府购买棚改服务模式如果取消，那么其目的主要是为了防止地方财政隐形债务风险加大。未来的项目融资，将更多依据项目本身的偿债能力，采取市场化的方式进行融资。

而据接近住建系统人士介绍，相关部门正在研究其它贷款方式，并将鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。

棚改规模有所收缩

10月8日的国务院常务会议再一次重申将继续推进棚改计划。

会议指出，按照今年政府工作报告确定的新的三年棚改计划，督促各地加快开工进度，确保按时完成全年棚改任务。同时，各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务。

所谓“新三年棚改计划”，就是2018年-2020年将改造各类棚户区1500万套，其中2018年改造任务580万套，2019年、2020年还要累计完成920万套。