11月14日晚间，国务院办公厅下发《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号文），同时经国务院批准财政部印发《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预（2016）152号文）。

两个文件就预案总则、组织指挥体系和职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面做出详细规定。这里我们对文件的背景和内容、对地方政府债务和城投债的影响进行具体分析。

1、88号文和152号文出台的背景和内容是什么？

文件的内容与43号文一脉相承，43号文曾要求“建立债务风险应急处置机制，各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”，88号文和152号文是在应急处置机制的要求上做出具体的规划，是43号文的进一步延伸。其目的在于规范地方政府融资行为，防范和化解财政金融风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。

文件的主要内容有：

1、确定处置原则和适应范围。文件要求在分级负责、及时应对、依法处置的基础上建立风险应急机制，适用于纳入限额管理的地方政府债务，即包括地方政府债券以及清理甄别认定的2014年末地方政府性债务（存量政府债务和存量或有债务）。根据43号文的要求，15年之后地方政府举债只能同通过地方政府债券的形式进行，即15年之后发行的城投债和15年之前发行但未归纳为地方政府性债务的城投债均不是88号文适用的范围，意味着此类债务按照企业债务的形式处理。

规定两类风险事件：1）政府债务风险事件，包括一般和专项地方政府债券本息出现违约和存量地方政府债务本息违约；2）或有债务风险事件，即地方政府提供担保和承担救助责任的债务风险事件。

2、设立预警监测机制。要求政府债务风险事件应当提前2个月以上向上级或省级政府报告，或有债务风险事件应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告。

3、对债务分类处理。

1）对于地方政府债券，要求地方政府依法承担全部偿还责任；

2）对于非政府债券形式的存量政府债务，要求“债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝并全部承担偿还责任”、“债权人不同意置换为政府债券的，仍由原债务人承担偿还责任，对应地方政府债务限额由中央统一收回”，意味着如果不置换地方政府债务限额将减少，且88号文并未明确置换的具体方案（按成本还是按市值），对置换定价存在不确定性。

3）存量或有债务，对于担保责任的债务“地方政府及其部门出具的担保合同无效，不承担偿债责任，仅依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过不能清偿部分的1/2”，对于救助责任的债务“对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据情况进行救助，但保留对债务人的追偿权”，